生態保護補償製度作（zuò）為生態文明製度的重要組（zǔ）成部分（fèn），是落實生態保護補償權責（zé）、調動各方參與生（shēng）態保護積極性、推進生態（tài）文明建設的（de）重要手段。中（zhōng）共中央辦公廳、國務（wù）院辦公廳近日印發《關於深化生態保（bǎo）護補償製度改革的意見》（以下簡稱《意（yì）見》），這是“十四五”開局之年關於生態保護（hù）補（bǔ）償製度（dù）改革的重磅文件，立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，在生態補償機（jī）製建設長期實踐基礎上，對未來15年（nián）生態保護補償製度進行了全局謀劃和係統設計，清晰描繪出我國生態保護補償製度改革路線圖（tú）。

係統推進、政（zhèng）策協同、政府主導、各方參與、強化激勵、硬化約束是未（wèi）來生態保護補償製度改革的工作原（yuán）則，筆者認為，這也是《意見》最（zuì）大亮點。《意見》清（qīng）晰回答了“有效市場和有為政府”如何發揮合力（lì），分（fèn）類補償與綜合補償如何統籌兼顧，縱向補償與橫向補償如何協調（diào）推（tuī）進，強化（huà）激勵與硬化約束如何協同發力等生態保護補償製度改革十字路口上的諸（zhū）多難題。提出從生態保護成本、提升公共服務保障能力（lì）和體現受益者付費原則等3個維度深化（huà）改革（gé），建立（lì）與經（jīng）濟社會發展狀況相適應的生態保護補償製度。

《意見》進一步厘（lí）清了生態保護補償的政府（fǔ）和（hé）市場權責邊界，明確了政府主（zhǔ）導有力（lì）、社會參與有（yǒu）序（xù）、市場調節有效的生態保護補償體製機製

充分發揮政府開展生態保護補（bǔ）償、落實生（shēng）態（tài）保護責（zé）任（rèn）的主導作用，以（yǐ）國（guó）家和區域生態安全、社會穩定（dìng）、區域（yù）協（xié）調發展等為（wéi）目標，由國家或上級政府對下級政（zhèng）府或農牧民（mín）進行生態保護補償。2009年以來（lái），中央財政（zhèng）設（shè）立國家（jiā）重點生態功（gōng）能區轉移支付，到（dào）2021年這項政策已經覆蓋全國（guó）31個省（自治區、直轄市）800餘個縣域，累計投入超過6000億元。《意見》強（qiáng）調，堅持生態保護補償力度與（yǔ）財政能力相匹（pǐ）配、與推進基本公共服（fú）務均等化相銜接，加大縱向補償力度。一是結合中央財力狀況逐步增加重點生態功能（néng）區轉移支付規模，中央預算內投資對重點生態功能（néng）區基礎設施和基本公共服務設施建設予以傾斜；二是繼續對生態脆弱脫貧（pín）地區給予生態保護補償，保持對原深度貧困地區支持力度不減；三是建立健（jiàn）全以國家公園（yuán）為主體的自然保（bǎo）護地體係生態保護補償機製，根據自然保護地規（guī）模和管護（hù）成效加大保護補（bǔ）償力度。《意見（jiàn）》明確（què）要求各（gè）省級政府加大生態保（bǎo）護（hù）補償資金投入力度，因地製宜（yí）出台生態保護補償引導性政（zhèng）策和（hé）激勵約束措（cuò）施，將生態（tài）功能重要地區（qū）納入省級對下生（shēng）態保護補償轉（zhuǎn）移支付範圍。

開（kāi）展流域橫向生態保護補償（cháng），是調（diào）動流域上（shàng）下遊地區積極性（xìng），共同推進生態環境保護和治理的重要手段，是健全生態保護補償製度的重要內容。自2010年啟動新（xīn）安江流域（yù）水環境補償試點以（yǐ）來，我國已在安徽、浙江（jiāng）、廣（guǎng）東、福建、廣西、河北、天津、雲南、四川、北京等15個（gè）省（自（zì）治區、直轄市）10個流域探索開展（zhǎn）跨省流域上下遊橫向生態保護補償。總體上看，這些試點均取得積極（jí）進展，跨界斷麵水環境質量穩中有（yǒu）升，流域上下遊協（xié）同治理能力明顯提高，以生態補償助推上（shàng）遊地區產業綠色轉型初見成（chéng）效。《意見》肯定了跨省流（liú）域橫向生態（tài）保護補償機製試點成果，要求總結推廣成熟經驗。鼓勵地方加快重點（diǎn）流域跨省上下遊橫向生態保護補償機製（zhì）建設，開展跨區域（yù）聯防聯治。《意見》銜（xián）接了近期出台的《支持（chí）引導黃河全流域（yù）建立橫向生（shēng）態保護補（bǔ）償機製試點實施方（fāng）案》《支（zhī）持（chí）長江全流域建立橫向生態保護補償機製的實施方案》，提出推動建立長江、黃河全流域橫（héng）向生態保護補償機製，支（zhī）持沿線省（自治區、直轄市）在幹流及重要（yào）支流自主建立省際和省內橫向生態保（bǎo）護補償機製。同時強調，對生（shēng）態功能特別重要的跨省和跨地市重點流域橫向生（shēng）態保護補償，中央財政和省級財政分別給予引導支持。《意見》還鼓勵地方探索大氣等其他生態環（huán）境要素（sù）橫向生態保（bǎo）護補償方式，通過多種途徑推動受益地區與（yǔ）生態（tài）保護地區良（liáng）性互動。

《意見》明（míng）確了發揮市場機製作用，加快推進多（duō）元化補償，市場化（huà）多元化生態保（bǎo）護補償（cháng）路徑更加清晰，按照受益者付費的原則（zé），合理界定生態環境權（quán）利，促進生（shēng）態（tài）保護者利益得到有效補償，激發全社會參與生態保護的積極性。2018 年12月，國家發改委、財政部、自然資源部、生（shēng）態環境部等9 部門聯合印發（fā）《建立市場化、多元化生態保護補償機（jī）製（zhì）行動（dòng）計劃》，明確了我國市場化多元化生態保護補償政（zhèng）策框架（jià），但目前各地相關實踐仍處於起步（bù）探索階段，政府引導、市場運作、社（shè）會參與的多元化生（shēng）態保護補償投融資機製尚未大規模建立。《意見》強調了受益者付費的原則和（hé）責任，從完善市（shì）場交易機製、拓展市場化融資渠道、探索多樣化補償方式3個方麵對市（shì）場機製如何參與生態保護補償（cháng）做了明確（què）闡述，點明建立綠色股（gǔ）票指數、發（fā）展碳排放權（quán）期貨交易以及建立健全（quán）自然保護地控製（zhì）區經營性（xìng）項目特許經營管理製度等具體舉措，明確了銀行業（yè）金融機構、取水權人、用水戶、生態功（gōng）能重要地區居（jū）民等市場化生（shēng）態保護補償參（cān）與主體，細化（huà）了如何籌資（zī）、向誰（shuí）籌資、投資方向和投資方式等關鍵問題。

《意見》進一步完善了生（shēng）態保護（hù）補償分類體係和轉移支付測算辦法，兼顧了生態係統的整體性、係統（tǒng）性及其內在規律和不同（tóng）生態環境要素保護成本

重要生態環境要素（sù）的補償資金將進一步突（tū）出區域差異性，強調與經濟、社會發展狀況相適應。一（yī）直以來，國家有關部門（mén）依據部門職（zhí）責分工，在森林、草原、濕地、荒（huāng）漠、海（hǎi）洋、水流、耕地等（děng）重點領域開展了大量的（de）生態保護補償工作，國家級生態公益林實現森林生態效益補償全覆蓋，草原生（shēng）態（tài）保護補助獎勵（lì）政（zhèng）策覆蓋全國80%以上的（de）草原麵積。據統計（jì），自1998年以來，我國（guó）中央財政（zhèng）累計投入到（dào）不同生（shēng）態環境要素的補償資金（jīn）近1萬億元，巨額資金投入的背後，生態保護補償標準定價機製相對單一、區域差異性不強（qiáng）等（děng）問題不容忽視。目前各生態環境要素的（de）生態保護補償以按照麵積補（bǔ）償居多，這種方法可操作性強，但沒有考慮因生態類型、地理位置、地域特征的不（bú）同導致的不同地區生（shēng）態保護成本差距的問題，導致補償結果不夠精準（zhǔn）。《意（yì）見》指出“綜合考慮生態保護地區經（jīng）濟社會發展狀況、生態保護成（chéng）效等（děng）因素確定補償（cháng）水平，對（duì）不同要素的生態保護成本予以適（shì）度補（bǔ）償”，這是對（duì）當前分類（lèi）補償製度（dù）的進（jìn）一步完善（shàn），既充分體現了補償標準（zhǔn）以生（shēng）態保護成本為依（yī）據的科學性，又充分考慮了當地經濟社會發展水平，確（què）保生態保護者（zhě）得到合理補償。《意（yì）見》提到，加強水生生（shēng）物資源養護，確保長江流（liú）域重點水域十年（nián）禁漁落實到位，這是對以（yǐ）往水流生態保護（hù）補償的進一步完善。

生態功能重要區域的縱向補償辦法得到進一步改進。國家重點生態功能區轉移（yí）支付資金分配始終以“改善民生”和“進行（háng）生態環境保護”的雙重目標為基本結構，在維護國家生態（tài）安全的（de）同時，有效彌（mí）補了國（guó）家重點（diǎn）生（shēng）態功能區財政能力的不足，緩解了生態產品提供地區與受益（yì）地區的公共服務水平不平衡問題。但實踐中（zhōng）也發現，“優（yōu）質優價、多勞多得”的導向作用還有待提升。為更加精準激勵這類地區提供更多（duō）優質生態產品（pǐn），《意見》提出在“推進基本公共（gòng）服務均等化”的（de）同時，考慮“生態效益外溢性、生態功能重要性、生態環境敏感性和（hé）脆弱性（xìng）等特點”“實施差異化補償”，可推動有限的財政轉移支付資金向“優質優價”的精準補償發展。將生（shēng）態（tài）保護紅線納入轉移支付分配因素時（shí）機已（yǐ）經（jīng）成熟。2017年中共中央辦公（gōng）廳、國（guó）務院辦公廳印發的《關於劃定並嚴守（shǒu）生態保護紅線的（de）若幹意見》要求（qiú），通過重點生態功能區轉（zhuǎn）移支付政策加大對生態保（bǎo）護紅線（xiàn）的支持力度（dù）。目前，全國（guó）生態保護紅（hóng）線劃定工作基（jī）本完成，各地（dì）生態保護麵積（jī）及覆蓋比例已基本明確，有條件落實《意見》提（tí）出的“引入生態保護紅線作為相關（guān）轉移支付分配因素，加大對生態保護紅線覆蓋比例較高地區支持（chí）力度（dù）”，這是充分考慮生態（tài）係統的整體性、係統性和生態（tài）空間功能差異性特征，統（tǒng）籌考慮財（cái）政能力實施差異化補償的重要體現。

《意見（jiàn）》進一步強化了生態保護補償的治（zhì）理效能，界定了各方權利義（yì）務（wù），實現了受（shòu）益與補償相對（duì）應、享（xiǎng）受補（bǔ）償權利和履行保護義務相匹配

為更好地推（tuī）進生態保護製度框架落實、提高（gāo）製度執行能力，《意見》提出加快相關領域製度建設和體製（zhì）機製改革，為（wéi）深化生態保護補償製度改（gǎi）革提供全方（fāng）位、全過程支撐保障。

一是加（jiā）快推進法治建設，落實相關法律法規，加快研究製定生態保護補償條例，明確（què）生態受益者（zhě）和生態保護者權利義務關係，落實各級（jí）各部門生態保護主體責任，約束相關主體履（lǚ）行生態保護補償義務（wù）。

二是完善生態環（huán）境監測體係，建立（lì）生態保護補償統計指標（biāo）體係和信（xìn）息發布製度，為科學確定補償標準和（hé）開展（zhǎn）考評提供依（yī）據。

三是健全考評機製、強化監督問責、建立補償（cháng）資金與破壞生態環境相關產業逆向關聯（lián）機製（zhì），將生態保護補償實施效果與補償資金掛鉤。

四是推進稅費調節（jiē）、政府采購、損害賠償等配套措施，充分發揮與生態保護補償政策的協同推進作用。

五是開展生態保護補償有關技術方法（fǎ）等聯合研究，不斷強化生態保護補償技術支撐。